SOMMARIO

• La crisi della giustizia
• Legislazione infestata da disordine e inettitudine  
• La prima "riforma di struttura è far bene le leggi   
• Riforma dell'ordinamento giudiziario
• Indipendenza del giudice
• Uguaglianza tra giudici 
• Dubbi d'incostituzionalità del decreto penale 
• L'appello incidentale del pubblico ministero 
• I concorsi per uditore giudiziario
• L'esodo dei giudici, carico di lavoro, legge sulla riparazione degli errori giudiziari 
• La riforma del processo penale 
• Gli agenti di custodia 
• Il centro-sinistra non appresta strumenti contro l'esorbitanza del potere

Signor presidente, onorevoli colleghi, signor ministro, mi accingo a parlare pervaso da una vena di malinconia. Questi nostri dibattiti sul bilancio della giustizia, invero, si ripetono da anni con stancante monotonia e denunciano mali antichi e inveterati. Fra i diversi gruppi parlamentari v'è sostanziale concordanza di critiche; ma poi tutto torna a procedere come prima, e le acque scorrono sempre eguali sotto i ponti dell'inerzia e dell'indifferenza dei Governi.

So che sono state costituite talune commissioni: ella onorevole ministro, ha avuto la bontà di chiamarmi a far parte di quella per la riforma dell'ordinamento giudiziario. V'è poi la commissione che studia da anni il nuovo assetto e gli organici degli uffici giudiziari; e v'è l'altra che medita lungamente sulla riforma degli ordini professionali. Ricordo che tempo fa si parlò pomposamente d'un "codice degli ordini professionali": materia, questa, che ha bisogno d'una organica regolamentazione, che tenga conto dello status comune a tutti gli appartenenti ai numerosi ordini, che è quello di persone esercenti una eguale e libera attività.

Ebbene, tutte codeste commissioni stanno lì, insabbiate: quella sull'ordinamento giudiziario non è stata ancora convocata, sebbene la lettera con la quale sono stato investito dell'onorifico incarico di componente risalga a parecchi mesi. Viene alla mia memoria il ricordo d'un poeta, più che romanesco, nazionale, il Pascarella. Nella Scoperta dell'America il Pascarella racconta come Cristoforo Colombo, quando si presenta per chiedere aiuti ai ministri spagnoli, è mandato da Erode a Pilato; e alla fine tutto si risolve ... nominando una commissione: "E invece de venì a'na decisione - Sa ? - je fecero senza complimenti - Qui bisogna formà 'na commissione". (Commenti - Si ride).

L'istituto delle commissioni è forse comune ad altri paesi, ma è certamente tipico della nostra Italia, della nostra amministrazione, essendo strumento, a volte aulico, atto a menar il can per l'aia !

BOSCO, Ministro di grazia e giustizia. L'istituzione della commissione per la riforma dell'ordinamento giudiziario fu richiesta all'unanimità con ordini del giorno alla Camera e al Senato.

BOZZI. Ma per farla funzionare. Si parla da tante parti di crisi della giustizia e su questo tema sono stati tenuti recentemente parecchi convegni, alcuni dei quali autorevoli, come quelli svoltisi qualche mese fa qui a Roma, in Campidoglio e in un pubblico locale, e a Bologna, al circolo della Consulta. A giorni in Sardegna si riunirà l'Associazione dei magistrati che dibatterà lo stesso tema, la crisi della giustizia: crisi dell'ordinamento giudiziario, del processo penale e del processo civile. Sono state elaborate su questi punti tre pregevoli relazioni.

Personalmente (e credo che molti converranno con me in questo apprezzamento) non mi dolgo di tali dibattiti per quanto, come è naturale in manifestazioni del genere, essi talvolta possano toccare punte di esagerazione: sono forme di dialogo, di comparazione dialettica di idee, sempre utili e feconde. Nei tempi nostri non si può credere alla bontà delle istituzioni per atto dogmatico di fede, ma solo per genuino convincimento, per consapevole atto di ragione, e ogni autorità in tanto è rispettata in quanto se ne rende meritevole. L'amministrazione della giustizia non dev'essere rinserrata in un tempio austero e inaccessibile, come in una turris oeburnea; essa è casa di vetro entro la quale la società ha il diritto di guardare con libera coscienza.

LA CRISI DELLA GIUSTIZIA
Che cos'è questa crisi della giustizia ? Oggi si abusa di questo termine, crisi, che è tratto dalla scienza medica e al quale si possono dare due significati: fenomeno di sviluppo o fenomeno di involuzione, cioè naturale fisiologia d'un sistema o d'una funzione ovvero la loro patologia, la degenerazione e la decadenza. Ora, la giustizia è, in un certo senso, sempre in crisi, che significa ansia e tormento nella ricerca d'un migliore assetto delle formule e dei mezzi idonei a comporre i conflitti fra cittadini, e fra questi e i pubblici poteri, e a dare con ciò certezza all'ordine giuridico, tutela a tutti, al povero e al ricco, al potente e al diseredato.

Giustizia umana, essa risente della fallacia della nostra natura e a un tempo ha in sé una continua capacità di miglioramento; è una lotta senza tregua contro l'insidia e l'errore.

Noi spesso chiediamo al giudice ciò che il giudice non può dare. La giustizia è tutta radicata nella società, nella società così come questa è organizzata dal diritto; la norma giuridica a volte si rivela come un abito non più adatto a rivestire un corpo che si sviluppa con ritmo erompente. Nei momenti come quelli che viviamo, in cui la società è percorsa da profondi travagli, in quanto v'è un mondo con certi valori, con certe tradizioni, che volge al tramonto e un altro che si affaccia all'orizzonte e del quale non s'individua ancora esattamente la fisionomia; nei tempi, come i nostri, in cui le stesse regole del diritto, riflesso della società in movimento, hanno zone d'incertezza, sicchè in parecchi settori i confini fra ciò che è giusto e ciò che è ingiusto sono mal definiti; in questa situazione la giustizia, fatto umano, fatto sociale, non può non essere investita da quello stesso travaglio e da quella stessa incertezza.

Noi chiediamo al giudice giustizia, ma il suo compito è diverso: egli deve applicare la legge. La sua è, fondamentalmente, una funzione di conservazione, di conservazione dell'ordinamento giuridico. Nel grande giuoco delle parti, nello Stato moderno, il Parlamento ha la funzione creativa del diritto, il giudice ha la funzione di applicare e, perciò, di conservare la volontà del legislatore.

Tra il principio di legalità e il principio di giustizia non v'è sempre assoluta e perfetta identificazione: nel principio di legalità è insita una nota statica, nel principio di giustizia una nota dinamica. Qui è il dramma della giustizia e del giudice: far sì che il principio di legalità coincida, o si avvicini nella massima misura possibile, umanamente possibile, a quello di giustizia. E'. in fondo, il contrasto tra l'astratto e il concreto, tra la norma oggettivizzata, che nasce in ambienti lontani, e la molteplicità inesauribile degli impulsi dell'uomo; è, in definitiva, il contrasto tra autorità e libertà, che non è un fatto patologico dell'esperienza giuridica, ma il suo modo di essere e soprattutto di continuo divenire. Vous m'appellez la loi, je suis la liberté !

Da queste brevi note, che potrebbero sembrare accademiche, vorrei trarre due considerazioni che sono a mio avviso basilari presupposti d'un ordine civile e libero: 1°) costruire bene le leggi; 2°) affidare al giudice i poteri necessari perchè, interpretando e applicando il diritto, egli possa umanizzarlo. Con ciò, sia ben chiaro, non intendo trasformare il giudice, chiamato istituzionalmente ad attuare la legge, in giudice creatore della legge; si tratta soltanto di attribuirgli una sfera di potestà discrezionale che, utilizzando la duttilità e l'elasticità insite nella norma, consenta il migliore adeguamento della regola astratta alle infinite varietà dei casi concreti.

Pensate al "chiunque" con cui s'inizia ogni articolo del codice penale; quel "chiunque" quand'è sul banco degli imputati, è una creatura umana con una sua anima inconfondibile, con una sua configurazione spirituale, su cui gravano eredità di famiglia e ambiente sociale. I fatti possono essere oggettivamente identici, gli uomini, che li compiono, no. La giustizia penale non deve ridursi a fredda anatomia di fatti, e la pena deve aver riguardo non soltanto a questi, ma anche e soprattutto all'essere che li ha commessi.

LEGISLAZIONE INFESTATA DA DISORDINE E INETTITUDINE
Domandiamoci: come sono costruite le leggi in Italia ? Su questo punto non vorrò dire nulla di mio. Ho consultato alcuni libri, alcuni articoli, alcuni studi di giuristi e di uomini politici. Ascoltate. Meuccio Ruini - che fu presidente della Commissione dei 75, ed è stato nominato di recente senatore a vita - descrive la produzione giuridica come una "inondazione"; Francesco Carnelutti denuncia "la pletora, l'inflazione, l'ipertrofia della legislazione"; Costantino Mortati, giudice costituzionale, che noi ricordiamo eminente parlamentare in seno all'Assemblea Costituente, deplora "l'anarchico disfrenarsi d'iniziative parlamentari"; un professore di diritto penale, uno studioso valoroso, Giuliano Vassalli, lamenta il "disordine e l'inettitudine che infestano la legislazione"; Massimo Severo Giannini, un altro illustre giuspubblicista (tutti nomi che l'onorevole ministro conosce molto bene), rileva che "le incertezze, i contrasti, il caos sono tali che non solo il cittadino, ma anche amministratori esperti e magistrati sovente ignorano se determinate norme sono ancora in vigore".

In queste denunce non v'è esagerazione: sono la riproduzione d'un quadro che noi dobbiamo coraggiosamente riconoscere esatto, recitando il mea culpa perchè ne siamo in larga misura responsabili.

A quest'ordine di critiche e di censure sul caos, sul disordine, sulla frammentarietà, sulla contraddittorietà della nostra normazione, dobbiamo aggiungere altre note: le leggi eufemisticamente definite provvisorie; le leggi conosciute con il termine significativo di "leggi-fotografia", cioè di carattere personalistico o che riguardano interessi settoriali a volte ristrettissimi; le leggi fatte sotto l'incalzare di pressioni bene individuate, leggi fabbricate dall'onnipresente e ineluttabile dittatura formata dalla casta degli uffici burocratici. Di qui, un corpo giuridico disarticolato, un po' arlecchinesco, fatto d'un provvisorio che tende a trasformarsi in definitivo; d'un provvisorio che determina trattamenti sperequati e quindi l'affannosa esigenza di riparare a tali trattamenti differenziati, rabberciando e rattoppando, con una spirale che non finisce mai e crea sempre nuovi guasti.

Tutto ciò, onorevole ministro, è causa di incertezza del diritto, di sfiducia dei cittadini nei pubblici poteri; è a un tempo una delle ragioni di quella che molti denunciano, non a torto, come la crisi della giustizia. Il carro di Temi cammina su un selciato legislativo insidioso e sconnesso !

Quale potrebbe essere il rimedio ? Qui il discorso si farebbe lungo, ma, per tener fede al calendario che ci siamo imposti, non lo farò in questa sede. Io intendo soltanto schematicamente esporre il mio punto di vista sulla possibile terapia da apprestare al malanno, che chiamerò, con frase benevola, il disordine legislativo.

a) V'è, innanzitutto, un aspetto politico, l'indirizzo di governo, che è pregiudiziale; laddove, come oggi da noi, esso è incerto, confuso, laddove ancora non si trova un ubi consistam politico e sociale, è facile che anche la legge, attuazione dell'indirizzo politico, rifletta i caratteri di quella incertezza e di quella confusione.

b) V'è il problema dell'iniziativa delle leggi. La statistica ci dice che l'iniziativa parlamentare soverchia notevolmente quella governativa: con questo risultato, però, che la gran parte delle proposte parlamentari non giungono in porto.
E' necessario l'autocontrollo dei parlamentari e anche dei gruppi a cui appartengono. Non si deve dimenticare che nel sistema di governo parlamentare la somma delle iniziative dovrebbe spettare al Gabinetto, che gode della fiducia della maggioranza, ne esprime la volontà ed è pertanto tenuto ad attuare l'indirizzo politico anche attraverso lo strumento della legge; senza dire che il gabinetto dispone di più approfonditi mezzi di valutazione in ordine alle spese (si ricordi l'articolo 81 della Costituzione) e agli impegni finanziari, mezzi dei quali i parlamentari o non dispongono o dispongono in misura assai ridotta.

c) V'è poi il problema della redazione legislativa, quella che si chiama la tecnica legislativa. Qui, onorevole ministro, secondo il mio punto di vista, il compito del Guardasigilli è vasto; anzichè ingerirsi negli affari del Consiglio superiore della magistratura, egli potrebbe e dovrebbe svolgere l'indispensabile funzione di garante della costruzione tecnica della legge, di tutore della buona legge, eliminando contrasti, curando il rispetto del sistema, opponendosi a quanto sa di frammentario, di personale o di settoriale.

d) Un altro punto è connesso con il precedente. V'è distinzione, tutti lo sanno, fra legge e regolamento; eppure tante norme regolamentari, tipicamente regolamentari, sono adottate con legge. Questo è un modo di procedere errato, sia perchè distrae il legislativo dalla sua vera funzione, sia perchè rende più difficile e pesante l'opera di modificazione delle norme regolamentari rivestite della forma di legge. Il Guardasigilli dovrebbe far rispettare la divisione di lavoro normativo, intervenendo perchè il Parlamento faccia il Parlamento, e l'Esecutivo l'Esecutivo.

e) Infine, un valido rimedio al disordine legislativo potrebbe essere offerto da un più largo ricorso all'istituto dei testi unici. V'è l'esigenza di raggruppare per settori la legislazione riguardante determinati nuclei di materie, eliminando contrasti, secondo un criterio unitario, migliorando la formulazione dei testi, rendendo accessibile a tutti l'individuazione della norma e chiara la sua intelligenza. I testi unici possono essere di puro coordinamento o possono essere ius novum sulla base d'una investitura legislativa da parte del Parlamento. Ciò che è essenziale, onorevoli colleghi, è stabilire un sistema ordinato e certo, sicchè l'operatore del diritto e innanzi tutto il cittadino (non dimentichiamo che il diritto oggettivo svolge la sua funzione anche fuori del dramma giudiziario, in forma preventiva, come norma regolatrice della condotta umana) possano conoscere la legge che governa i rapporti sociali, senza dover ricorrere alla lanterna di Diogene o compiere atti di fede o percorrere vie traverse, talvolta di autotutela.

LA PRIMA "RIFORMA DI STRUTTURA" E' FAR BENE LE LEGGI
E qui, onorevole ministro, vorrei ripeterle l'invito che in occasione di altri dibattiti sul bilancio della giustizia ebbi l'onore di rivolgerle: l'invito a dare un migliore assetto agli uffici legislativi. Noi abbiamo una fungaia di uffici legislativi: ogni ministero, ogni ente pubblico ha il suo. Ciò conduce troppo spesso a una visione settoriale, corporativa dei problemi, che nuoce all'unità del sistema. Il diritto non si riparte in compartimenti stagni: vi sono princìpi generali da rispettare e raccordi e collegamenti. Di qui l'esigenza di riservare agli uffici legislativi particolari, quando sia necessario mantenerli, il compito di mera proposta, che rispecchi l'indirizzo che s'intende attuare, e all'ufficio legislativo centrale presso il Ministero di grazia e giustizia, il compito di supervisione, di coordinamento non soltanto formale. Il Guardasigilli dovrebbe richiamare l'attenzione del Consiglio dei ministri o dei suoi colleghi di gabinetto sui casi in cui le discipline proposte non s'inquadrino nel sistema o presentino anomalie e stravaganze.

Ma le cause di disfunzione dell'amministrazione della giustizia non risiedono soltanto nella cattiva legiferazione. Ve ne sono altre; non sono mali recenti, lo so, sono mali antichi, vorrei dire addirittura endemici, della nostra società. Noi oggi dobbiamo rinnovare la deplorazione per l'assoluta insensibilità che il Governo dimostra nei confronti dei problemi della giustizia; anche questo Governo che si definisce governo-ponte, di carattere amministrativo. Ma governi amministrativi non esistono: si tratta di finzioni nelle quali tutti noi concordiamo per comodità di situazioni politiche: i governi sono i governi; e questo dell'onorevole Leone, anche a ragione della desiderata maggioranza che lo regge, è una formula mal dissimulata dell'infausto centro-sinistra. Oggi, per i moderni programmatori, per questi nuovi illuministi della politica e dell'economia le riforme o sono di struttura o non valgono niente. Queste parole "di struttura" le sentiamo ripetere di continuo, come un'invocazione taumaturgica. Ogni tanto fra me e me domando: chi sa se il fare bene le leggi, se il bene amministrare la giustizia riceverà la patente di "riforma di struttura", o sarà bollato come cosa da conservatori, da vecchi parrucconi, da nostalgici di valori ottocenteschi !

Veramente, onorevole ministro, io che amo la magistratura, per tante ragioni personali e familiari, credo di poter dire con serena coscienza che l'amministrazione della giustizia ha bisogno di una riforma radicale, proprio di struttura, e non di innesti nel vecchio e corroso tronco, non di piccoli aggiustamenti, ma d'una revisione integrale che ne individui i mali e ne appresti le cure. Questa esigenza è fondamentale per uno Stato civile in ogni tempo; ma nella fase storica che noi attraversiamo, e nella quale assistiamo ad un accresciuto e sempre più penetrante intervento dei pubblici poteri nelle sfere in passato riservate all'autonomia privata, l'esigenza di una più efficace e libera giustizia, d'una più valida difesa del cittadino contro i pubblici poteri, si pone in maniera assoluta ed urgente. Il fenomeno giuridico attuale segna l'affievolimento del diritto soggettivo; laddove il diritto soggettivo è investito dalla pubblica autorità, sminuisce il suo potere incondizionato ed esso si converte in interesse legittimo. Come tuteleremo il cittadino di fronte agli eventuali abusi del pubblico potere influenzato dai partiti ? L'istituto del ricorso gerarchico non funziona; l'amministrazione, che è quella che è, non ama correggere gli errori compiuti; le decisioni del Consiglio di Stato restano spesso pronunce accademiche, alle quali l'esecutivo non presta adempimento. V'è per noi un immenso campo di lavoro: materia di leggi e materia di costume, ma anche le leggi servono a stabilire il costume.

RIFORMA DELL'ORDINAMENTO GIUDIZIARIO
Consentitemi, onorevoli colleghi, qualche altra rapida considerazione. Penso che la riforma, riforma indispensabile, dei codici non si possa disgiungere dalla riforma dell'ordinamento giudiziario. E' inutile mettere mano ai ferri e creare un nuovo ordine sostanziale e di rito, se di pari passo non si rivede l'ordinamento giudiziario, che deve muovere il congegno delle leggi.

Il primo problema che si pone, problema sempre all'ordine del giorno, è quello dell'indipendenza della magistratura e dell'indipendenza del giudice. Certo, è importantissima l'indipendenza dell'ordine giudiziario, ma non finisce tutto lì. L'indipendenza dell'ordine giudiziario ha un valore strumentale rispetto all'obiettivo primario, che l'indipendenza del giudice; e quando dico giudice intendo giudice in senso tecnicamente rigoroso e pubblico ministero.

Se l'ordinamento giudiziario non affina e non rende effettiva l'indipendenza di colui che è chiamato a rendere giustizia, tutto crolla. Potremo modificare le leggi sostanziali e processuali, civili e penali, potremo rendere più rapido il giudizio, ma avremo sempre una riforma monca, una riforma mutilata. Nella vicenda giudiziaria è il giudice che campeggia. La più valida garanzia di giustizia sta nell'intelligenza e nella coscienza del giudice.

Vediamo come stanno le cose. L'indipendenza dell'ordine giudiziario è stata veramente attuata ? Ho letto la relazione di minoranza, la quale riproduce, molto tuttavia distorcendo ed esagerando, critiche che sono comuni. Fatevi mandare, onorevoli colleghi, le relazioni del congresso di Sardegna; se avrete la bontà di leggerle, noterete come siano stati messi a fuoco i fondamentali problemi della giustizia; noterete che seri e valenti magistrati riconoscono che nella legge del 1958, che dette vita al Consiglio superiore della magistratura, si annidano elementi di incostituzionalità; il mio professore di scuola avrebbe detto: sono errori che si prendono con le molle ! La volontà del Costituente di foggiare, attraverso il Consiglio, una forma di autogoverno dei magistrati, indipendente da ogni altro potere, non è stata attuata; si è realizzata, invece, una forma quasi mezzadrile, un semi-potere costituzionale e un semi-potere amministrativo: uno di quei pasticci che piacciono tanto a certi italiani ! Non scenderò in particolari, ma è certo che l'intervento del ministro di grazia e giustizia nel Consiglio superiore in materie di grande importanza è tanto presente e vincolante che veramente l'indipendenza di quell'organo è sminuita di fronte all'Esecutivo; tant'è che di recente il Consiglio di Stato ha potuto considerare il Consiglio superiore alla stregua d'un organo amministrativo di carattere preparatorio.

Penso, onorevole ministro, che bisogna porre mano ai ferri e avere il coraggio di rivedere la legge del 1958. E' un campo nel quale il potere d'iniziativa del Governo diventa un dovere; ognuno di noi può proporre la riforma, ne ha il diritto, ma questo è uno di quei casi in cui la responsabilità primaria spetta al Governo. L'abbondanza delle critiche, mosse da tutti i settori, costituisce, più che un invito, un impegno.

INDIPENDENZA DEL GIUDICE
Ma l'indipendenza dell'ordine giudiziario non basta; v'è il problema del giudice: tutto si riassomma in definitiva nel giudice, il quale deve essere e apparire indipendente. Sono due spetti che hanno ciascuno un'autonoma importanza. Senza dubbio, fondamentale è l'essere, ma è necessario anche l'apparire, eliminare cioè il sospetto di colleganze, di possibilità d'influenze, di pressioni che possono venire dall'esterno e dall'interno.

Il giudice deve dipendere soltanto dalla legge; è necessario garantire in pieno la sua libertà: libertà contro tutti, innanzitutto contro se stesso, contro le influenze del potere esecutivo, contro il pregiudizio, le passioni, l'ambiente, contro tutti i poteri di fatto. Direte: ma tu sogni. No, io non sogno. Io so che il giudice è un uomo, io so che la toga non determina sublimazioni e catarsi; il giudice non è un santo (guai se lo fosse !); egli è un uomo che deve applicare la legge dell'uomo, filtrarla, un fallibile che si rivolge quasi sempre a dei falliti. Ma noi dobbiamo creare strumenti legislativi in forza dei quali la libertà del giudice possa essere più ricca, nella misura in cui cose di questo genere possono essere realizzate dagli uomini, che non vivono nella città di Dio.

UGUAGLIANZA TRA GIUDICI
Noi abbiamo discusso (ella lo ricorda, onorevole ministro) in Commissione giustizia l'ultima riforma relativa all'avanzamento (bruttissima parola e bruttissimo concetto!) dei magistrati: la legge è stata varata. Si è detto che si tratta d'una misura provvisoria: non vorrei che fosse quel tale provvisorio che in Italia ha la tendenza a diventare stabile e definitivo. Ebbene, in quella sede è riecheggiata (ed è riecheggiata anche qui ieri) la concezione gerarchica, a piramide, dei magistrati, e si è parlato di giudici superiori e giudici inferiori; e per avallare una tale mostruosa struttura, taluni colleghi sono ricorsi a questa argomentazione: come poter negare la gerarchia tra i giudici, se vi sono i gradi di giurisdizione ? Errore secondo me fondamentale, proprio d'impostazione, e forse, più che di impostazione, di sensibilità. I gradi di giurisdizione non hanno nulla a che vedere con la gerarchia dei giudici. E' stato esattamente rilevato che essi costituiscono una garanzia solo in quanto rappresentino la ripetizione, totale o parziale, del giudizio da parte di giudici di eguale valore e posti sullo stesso piano morale e giuridico. La ripetizione del giudizio non si deve risolvere in una cerimonia: la decisione del primo giudice non deve incanalarsi secondo le direttive o le preferenze espresse o presunte dell'ultimo giudice. E' addirittura paradossale concepire un ordinamento della giustizia fondato sul presupposto che, inizialmente, e cioè nella fase più delicata, il processo sia impostato e deciso da un giudice inferiore per capacità, dignità e valore !

Se noi, onorevoli colleghi, non sentiamo in noi stessi, in interiore homine, questi princìpi dell'eguaglianza dei giudici, che sono anzitutto princìpi morali, non potremo mai arrivare a una riforma dell'ordinamento giudiziario che sia moderna e libera.

Che una frattura psicologica - dirò così - tra i magistrati sussista, è noto. Chi vive nell'ambiente, come operatore giuridico, la vede, la sente. Ma poi v'è la rappresentazione di questa divisione nelle due organizzazioni dei magistrati, l'Associazione e l'Unione dei magistrati, che sono assunte a simbolo di due mentalità, di due modi di concepire sia l'organizzazione sia l'indipendenza interna dei giudici. Di qui una diffusa inquietudine tra i magistrati, che non è ansia di carriera, come malamente si pensa e si dice, ma esigenza di soddisfare con dignità, con decoro, in situazione di parità, una funzione che è sostanzialmente identica: la funzione di applicare il diritto. Io esprimo da questo banco l'auspicio che presto fra i magistrati si possa raggiungere un sostanziale idem sentire, che si esprima anche nell'unificazione delle forme associative.

Come ho accennato, i rilievi delineati valgono anche per il pubblico ministero, il quale ancora oggi si trova in una posizione anfibia: un po' facente capo all'ordine giudiziario, un po' al potere esecutivo, con la figura dell'ufficio organizzato nel suo interno gerarchicamente. Il pubblico ministero è parte, sì, del processo penale, ma lo è per una esigenza di euritmia formale; egli deve o dovrebbe essere sempre il primo collaboratore della giustizia attraverso la ricerca del vero, e allontanare da sé il peso di quella deformazione che tende a farne istituzionalmente il "pubblico accusatore".

DUBBI D'INCOSTITUZIONALITA' DEL DECRETO PENALE
Ora, onorevoli colleghi, vi sono altre cose, anzi molte cose, che non vanno. Basterà che accenni ad alcuni problemi. Vorrei parlare, innanzi tutto, per fatto personale. Mi sono domandato: è costituzionale il procedimento penale che si attua nella forma della condanna per decreto penale ? E parlo per fatto personale perché mi sono visto condannare dal pretore di Roma (l'autorizzazione a procedere non ha funzionato !) per decreto penale (sia chiaro: per divieto di sosta della mia "600" !), nè ho potuto fare opposizione in quanto ero assente da Roma, impegnato in Sicilia per doveri politici. E' legittima, onorevole ministro, questa forma che sostanzialmente definirei del solve et repete applicata al campo penale ? Prima ti condanno, poi ti difendi ! Io ti condanno, ti notifico il decreto penale (magari la notificazione viene fatta alla donna di servizio o alla portiera): se tu entro cinque giorni non fai opposizione - e la devi fare personalmente o a mezzo di procuratore speciale - la condanna passa in giudicato. E badate che la condanna può avvenire non solo per contravvenzioni, ma per delitti, quando il potere ritenga di comminare la pena pecuniaria, quindi anche per reati piuttosto gravi; senza dire che vi sono cittadini ai quali non fa nemmeno piacere l'essere condannati per contravvenzione.

Come la mettiamo questa forma del decreto penale con l'art.24 della Costituzione, in cui è scritto a chiare lettere che la difesa è diritto inviolabile in ogni stato e grado del procedimento ? L'iter che precede il decreto non è procedimento ? E' ammissibile l'esercizio dilazionato del diritto di difesa ? La condanna, se pur revocata in seguito all'opposizione, non crea di per sé attentato alla libertà personale ? Qui si condanna senza nemmeno sentire, senza instaurare il minimo di contraddittorio. E' ammissibile tutto questo ? Se pur fosse, e ne dubito, costituzionalmente corretto, è giustificabile in un ordinamento processuale moderno ?

L'APPELLO INCIDENTALE DEL PUBBLICO MINISTERO
Ed ancora in campo penale (sembra strano, ma io mi diletto di questa materia!): io ho pensato (ci penso da tanto tempo) se sia legittimo o conveniente l'istituto dell'appello incidentale da parte del pubblico ministero presso il giudice di secondo grado. Spiegherò come stanno le cose per coloro che non sono pratici di diritto. Se il condannato o l'assolto per insufficienza di prove fa appello (e, notate, il condannato o l'assolto per insufficienza di prove lo deve proporre nel termine di cinque giorni), il pubblico ministero, che è stato sino a quel momento inerte, ha il potere d'impugnare anche lui la sentenza, entro otto giorni dalla notificazione dell'appello dell'imputato. Ora questa è, secondo me, una stortura, è una forma di minaccia disposta dall'ordinamento giuridico contro l'esercizio del diritto di difesa. Stai attento - sembra dire la legge - se tu fai appello per essere assolto o per avere una diminuzione di pena, l'appello lo può fare anche il pubblico ministero, e la sentenza può essere riformata in peggio e tu puoi finire in galera; contentati quindi della pena inflitta o dell'assoluzione per insufficienza di prove !

E' concepibile questo ? Il pubblico ministero tutela un interesse pubblico, la pretesa punitiva dello Stato: questa esigenza di tutela c'è o non c'è, indipendentemente dal comportamento di colui che è stato condannato o assolto con la formula ibrida dell'insufficienza di prove. L'assurdo dell'appello incidentale diventa ancor più evidente se si considera ch'esso costituisce un privilegio, mancando un'eguale potestà nelle altre parti del processo.

Una voce al centro. E' una minaccia.

I CONCORSI PER UDITORE GIUDIZIARIO
E veniamo a qualche altro tema. Oggi, onorevoli colleghi, i concorsi per uditore giudiziario si svolgono con una lentezza esasperante; inoltre i giovani non accedono di buon grado alla magistratura. Non vi accedono per tante ragioni. Bisognerebbe rifarsi, innanzi tutto, al sistema universitario (ella, onorevole ministro, è professore universitario e queste cose le conosce bene), che ancora oggi, da noi, è fondato su un indirizzo meramente scientifico, di dogmatismo, a volte rarefatto, e dà scarso ausilio alla preparazione professionale e quindi alla individuazione delle vocazioni, delle inclinazioni dei giovani. Assistiamo a fenomeni di questo genere: giovani che si presentano indifferentemente all'esame di concorso per commissario aggiunto di pubblica sicurezza o per vicesegretario nelle intendenze di finanza o, che so io, per uditore giudiziario. Questo rivela (capisco che sono cose difficili, ma bisogna pur fare queste diagnosi, se vogliamo tentare qualche rimedio) un'assoluta indifferenza: farò il commissario o il giudice o l'impiegato. Quello di magistrato è considerato un impiego alla stregua di qualsiasi altro; ed è cosa diversa, nobilissimo sacerdozio laico.

Non vi è procedura di concorso, come dicevo, che duri meno di due anni, e qualche volta si raggiunge i tre, fra esami scritti ed orali, ferie dei magistrati, correzioni, registrazione alla Corte dei conti, ecc... Un piccolo rimedio può essere questo, onorevole ministro ...

BOSCO, ministro di grazia e giustizia. Onorevole Bozzi, se lo ricordi quando parteciperà ai lavori della commissione.

BOZZI. Senza dubbio: mi ricorderò di questo e di altro.

BOSCO, ministro di grazia e giustizia.Ella sa che in materia di concorsi per uditori il ministro è competente soltanto ad emanare il bando dopo la deliberazione del Consiglio superiore.

BOZZI. Non chiamo Lei responsabile: la invoco, se consente, come testimone, non dico testimone muto, perchè ella ama interrompere il mio discorso. Il Consiglio superiore applica la legge, ed è proprio questa che bisogna riformare. Un rimedio contro la lungaggine della procedura di concorso potrebbe essere offerto chiamando chiamando a far parte delle commissioni giudicatrici magistrati a riposo, che danno le più valide garanzie sotto ogni profilo.

L'ESODO DEI GIUDICI, CARICO DI LAVORO E LEGGE SULLA RIPARAZIONE DEGLI ERRORI GIUDIZIARI
Ma vi è anche un altro fenomeno che preoccupa: l'esodo dei giudici, purtroppo dei migliori. Vuol dire che v'è qualche cosa che non richiama i giovani alla magistratura e che v'è qualche cosa che non ve li sa trattenere: saranno motivi di prestigio, saranno motivi economici, o sarà l'uno e l'altro elemento insieme. Bisogna trovare il modo di curare questa grande malata, che è la giustizia.
Si dice: i giudici sono pochi. Non ci credo . Il problema, secondo me, è di organizzare meglio la divisione del lavoro. Vengo al concreto. Perchè, ad esempio, non si provvede rapidamente alla revisione degli organici degli uffici giudiziari ? E' a tutti noto che vi sono preture e tribunali che lavorano poco o pochissimo e preture e tribunali che lavorano molto o moltissimo. Ecco una prima constatazione. Inoltre, non si può rivedere il numero dei componenti i collegi ? E' proprio indispensabile che in Corte di cassazione siedano sette consiglieri e in Corte d'appello cinque ? Io sono contrario all'estensione del principio del giudice unico; anche il sistema collegiale ha i suoi difetti, e il bene e il male non si possono dividere in fette come una torta. Tuttavia, il collegio presenta il grande vantaggio della formazione dialettica della volontà. Non potrebbero i giudici in Corte di cassazione essere cinque, e in Corte d'appello tre ? Si realizzerebbe così un più vasto lavoro e, senza dubbio, un miglior lavoro, determinandosi una più attenta cura di ogni relatore agli affari affidati ai suoi colleghi.

Non è nemmeno esatto quanto per inerzia da molti si ripete, che sia aumentata la litigiosità. Nel corso di settanta anni, dal 1986 al 1960, gli affari sottoposti alla giustizia si sono, quanto a numero, progressivamente e drasticamente ridotti; potranno essere divenuti più complessi, a ragione del diverso e più complicato atteggiarsi della vita sociale e giuridica, ma, come numero, essi segnano una curva decrescente. Nel 1960 sono stati iniziati 495.585 procedimenti civili, con una notevole diminuzione della piccola litigiosità, diminuzione dovuta evidentemente alla svalutazione della moneta, per cui l'avvocato si paga in moneta buona e il debito si paga in moneta cattiva: v'è una deflazione dell'attività dei conciliatori e dei pretori e viceversa si nota (ho qui tutti i dati: non vi affliggo, per carità !) una concentrazione delle vertenze innanzi ai tribunali. Nel settore della giustizia penale, l'aumento che si registra è in relazione all'incremento della popolazione. Se consultate le statistiche (io sulle statistiche non giuro, ma pure a qualche criterio bisognerà fare riferimento) rilevate che dal 1896 al 1960 (ultimo anno a cui si riferiscono i dati che ho avuto modo di consultare) su ogni 100.000 abitanti vi sono 2.600 persone denunciate penalmente. E' una bella percentuale ! Però subito v'è un motivo di relativo conforto, perchè constatiamo che quasi la metà delle persone denunciate è stata assolta. Molto relativo conforto, onorevoli colleghi ! Il fatto è impressionante, e denuncia una qualche disfunzione.
L'inizio della procedura penale, anche se si conclude con il proscioglimento o l'assoluzione (e a volte queste seguono alla carcerazione preventiva !), determina di per sè un danno non del tutto eliminabile. Ciò dovrà farci meditare sull'esigenza di ampliare i confini troppo angusti della legge sulla riparazione degli errori giudiziari.
Ma v'è un'altra considerazione: fra questi reati, la massima parte è di carattere contravvenzionale. Nel 1960, su 796.557 condannati, 183.782 lo furono per delitti e 612.795 per contravvenzioni. Qui vien fatto di chiedere: è proprio indispensabile che tutte queste infrazioni minori abbiano carattere d'illecito penale ?
Oggi la vita associata è d'una tale complessità che si può incorrere facilmente, per forza oggettiva quasi, in illecito: centinaia di migliaia di illeciti ! Anche il migliore dei cittadini non sa se la sua condotta sia sempre conforme alla norma, se ha presentato una denuncia o una dichiarazione in regola, se la deve rinnovare, se può far questa o quella cosa e come la deve fare. Il fenomeno avvilente delle grida manzoniane cresce; e cresce il lavoro dei giudici e diminuisce la dignità della legge penale e della stessa giustizia ! Non è possibile dare una configurazione amministrativistica a questi illeciti o, se volete mantenere la configurazione penale, non è possibile attribuirne la cognizione a giudici diversi, a giudici onorari, dotati di poteri conciliativi ?

LA RIFORMA DEL PROCESSO PENALE
Vi è poi il problema di fondo: quello della riforma del processo penale. Quello penale è il processo che interessa maggiormente, perchè in esso campeggia tutta la società. Nel processo penale v'è un protagonista fuori delle aule dei tribunali: la collettività, la quale riceve nocumento indiretto dal fatto antigiuridico. Il processo penale va riformato !
Io, qui, non sarei eversivo. Dobbiamo rispettare la tradizione. Ciò che interessa è stabilire l'equilibrio fra le parti nel processo. Il processo penale tende all'accertamento del vero: questo è il suo presupposto. Ora, a quest'opera devono collaborare pubblico ministero e difesa. Bisogna stabilire l'equilibrio tra le parti, tanto nella fase istruttoria, che dovrebbe essere snellita (un breve punto di partenza è costituito dallo schema elaborato dalla commissione presieduta dal professore Carnelutti), quanto nella fase dibattimentale, che dovrebbe essere il fulcro del processo.
La classe forense è matura per una feconda forma di collaborazione con la giustizia. L'equilibrio fra le parti: non l'una che sta sopra, e domina, e l'altra che subisce ! Oggi il dibattimento si risolve in uno scontro fra la difesa e l'accusa, quasi fosse un fatto personale: la difesa sente estranea a sè l'istruttoria e tende a distruggerla, mentre l'accusa, a volte per un malinteso senso di prestigio, tende a difenderla: Si hanno, come conseguenza, teatralità di atteggiamenti e colpi di scena, che spesso si risolvono in bolle di sapone; si hanno lungaggini e scandalismo. L'alterazione nei diritti, nei doveri, nei poteri delle parti fa sì, oggi, che il processo penale si svolga per troppo lungo tempo nel chiuso dell'istruttoria e si ripeta per troppe udienze nel dibattimento. Abbiamo esempi recenti d'un tale cattivo sistema.
Vi è dunque molto da rivedere, senza che occorra rivoluzionare: un assetto nuovo che dia più spiccata rilevanza al principio accusatorio è quanto da tutti si richiede: ma non potremo conferire garanzia al processo penale se non faremo della polizia giudiziaria un corpo a sè, del tutto dipendente dal giudice; sono le prime indagini condotte dalla polizia quelle che danno l'impronta, troppo spesso non modificabile, all'accertamento dei fatti e delle responsabilità.

GLI AGENTI DI CUSTODIA
Consentitemi di passare ora dal giudice alle carceri, dove spero di non dover fare ingresso per effetto di quel tale decreto penale. (si ride).
Vi è una categoria di collaboratori della giustizia poco conosciuta, qualche volta non convenientemente apprezzata: quella degli agenti di custodia. Non è il loro un mestiere piacevole, ma è indispensabile e difficile. In un paese civile, in cui si voglia veramente tendere alla individuazione della pena e alla rieducazione del delinquente, accanto al medico, al pedagogo, all'assistente sociale, anche l'agente di custodia ha il suo ruolo; egli sta a contatto continuo con il recluso e quindi può costituire una fonte d'informazione preziosa ai fini della conoscenza della personalità e della indicazione delle misure meglio adatte a rieducare il condannato. L'arcaica attività del "secondino" cede il passo a una attività socialmente e umanamente benemerita.
L'agente di custodia non è trattato molto bene; solo di recente, e sono lieto di darne atto al ministro, si è fatto qualche cosa in loro favore. Ma vi è ancora buona strada da percorrere.
Gli agenti di custodia sono circa 13 mila, dei quali circa 1.500 sono sottufficiali. Gli ufficiali sono 25, tratti, se non erro, dall'esercito: sono pochi. Sono pochi anche i 13 mila agenti di custodia, dei quali circa 1.500 sono distaccati in uffici ministeriali (dattilografi, commessi, ecc.): di ciò non mi dolgo, perchè il fenomeno del distacco è inevitabile e si riscontra anche nella pubblica sicurezza e nei carabinieri. Il numero dei distaccati potrà magari essere ridotto; tuttavia, il fatto non è completamente eliminabile. Quest'organico risale al 1947, e molte cose sono mutate da allora. Si consideri che oggi vi sono circa duecento istituti di prevenzione e pena e che il lavoro (cosa saggia !) è stato ammesso per tutti i carcerati. S'impone, pertanto, una maggiore vigilanza, una più assidua assistenza materiale e anche morale.
Ora, come si può pensare che 25 ufficiali possano sovrintendere a 13 mila persone dislocate in circa duecento istituti di prevenzione e pena? Questo è un problema che, pur sembrando secondario, ha una grande importanza. La giustizia non si esaurisce infatti con la sentenza del giudice, ma continua, nella sua fase più amara, nelle carceri. Dobbiamo dunque tener conto di questi umili, silenziosi, ma indispensabili collaboratori della giustizia, ai quali è affidato il compito di concorrere alla rieducazione e al riadattamento del condannato alla convivenza civile. Sono tanto pochi gli agenti di custodia (e al riguardo noi abbiamo presentato alcune interrogazioni), che essi non godono regolarmente del riposo settimanale e qualche volta non fruiscono nemmeno delle ferie, che pure sono previste dal regolamento. Questo regolamento è vecchio, risale al 1937, e dev'essere aggiornato in guisa da adattarlo alla fisionomia e alla struttura del corpo, che fa parte, come sapete, dal 1945 delle forze armate dello Stato; ed è necessario che l'equiparazione degli agenti di custodia alle altre forze armate sia effettiva su ogni piano, morale ed economico, soprattutto in ordine ai mezzi di assistenza.

IL CENTRO-SINISTRA NON APPRESTA STRUMENTI CONTRO L'ESORBITANZA DEL POTERE
Signor Presidente, onorevoli colleghi, il campo è vasto e la disamina che ho compiuto è stata sommaria. Debbo mettere punto per la tirannia dell'orologio. Concludendo, devo rinnovare la denunzia contro la diffusa insensibilità del Governo e della maggioranza per problemi, come quelli della giustizia, che sono veramente fondamentali nella società moderna. Questa insensibilità è il frutto d'una concezione della vita e dei rapporti umani che va sempre più affermandosi, concezione che non esito a definire materialistica. Ma non vi è miglioramento economico e sociale laddove la giustizia non sia in grado di funzionare; voi, paladini del centro-sinistra, auspicate un aumento dei pubblici poteri, erodendo con ritmo intenso la sfera delle private autonomie; ma non apprestate validi strumenti di difesa al cittadino contro l'esorbitanza delle autorità. Il sistema va rompendo il suo equilibrio con il crescere elefantiaco dello Stato e di enti pubblici in un nuovo tipo di ordinamento feudale, fatto di baronie politiche ed economiche.

La giustizia deve proteggere il povero e il ricco, è garanzia di tutti, non si deve arrestare innanzi alla soglia dei potenti. Chi non sente i problemi della giustizia non sente i problemi dello Stato e si avvia a forme di reggimento che non sono certo quelle d'un popolo civile e libero. (Vivi applausi - Molte congratulazioni).